利用集體建設用地 建設租賃住房試點的政策、現狀與建議

2019-10-15  來源:中國房地產報

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利用集體建設用地 建設租賃住房試點的政策、現狀與建議

中房智庫特約研究員 馮宇晴/文

為貫徹落實十九大報告中“房子是用來住的,不是用來炒的”定位和要求,建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,原國土部、住建部于2017年8月聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,允許北京等13個城市在符合規劃要求的存量集體建設用地上建設租賃住房,村鎮集體經濟組織可自行開發運營,也可通過聯營、入股等方式運營;2019年1月,又確認青島等5個城市為第二批試點。通過在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目,總結經驗和教訓,形成一批可復制、可推廣的改革成果,為優化政策制度提供堅實支撐。

試點政策

18個試點城市根據中央政策要求,從項目審批程序、建設運營機制、監測監管機制等3方面規定了關鍵政策內容,并利用規劃引領和審批簡化等多方面的實際操作予以配合,從而規范集體租賃住房的開發與運營規則,建立健全住房制度和房地產市場平穩健康發展長效機制,為全面建設小康社會提供住房和用地保障,進一步探索構建城鄉統一建設用地市場。政策傳導機制如圖1所示。

利用集體建設用地 建設租賃住房試點的政策、現狀與建議

圖一

(一)共性特征

通過梳理18個試點城市的相關政策,總結出4點共性特征:

1.重視民主決策。試點政策規定,項目建設方案應經村民會議三分之二以上成員或代表同意,收益分配方案需經集體經濟組織成員會議或代表大會討論通過,從而充分反映公眾訴求。

2.保障農民利益。試點政策致力于拓寬農民增收渠道,保障農民住有所居。在收益分配方面,試點政策優先保障集體經濟組織成員收益。在收益用途方面,收益用于發展壯大集體經濟、支持脫貧攻堅、建設美麗鄉村和興辦公益事業等。

3.賦予集體土地開發權。打破單位和個人開發集體土地前必須將其轉為國有的制度,賦予集體開發建設商品住宅的權利,從而盤活農村存量土地,增加土地供給渠道。

4.轉變政府職能。試點政策主要包含3方面:一是簡化審批流程,辦理快速審批通道;二是遵循“鄉操作,縣負責,市領導”的工作思路,明晰責任主體;三是降低政府參與度,鼓勵集體經濟組織自行運營租賃住房,同時國有企業可參與建設。

(二)差異對比

除以上相似政策外,各試點城市根據自身實際,因地制宜地制定了差異化政策。本文將從項目審批程序、建設運營機制、監測監管機制等三方面進行政策差異對比分析(表1)。

試點成效與問題

(一)試點成效

目前,集體租賃住房建設仍處于探索階段,18個試點城市進度不一,其中北京供地規模最大、建設進展最快。

1.總體情況

在供地計劃制定方面,僅4城公布了具體的集體建設用地供應計劃,其中,2017-2022年北京計劃供應1000萬平方米集體建設用地建設租賃住房,2018-2020年廣州、合肥、南京分別計劃供應300萬平方米、45萬平方米和30萬平方米集體建設用地建設租賃住房。其他城市的三年或五年規劃中均未定量設定供地指標。

在執行進展方面,一線城市進展較快、供給計劃完成情況較為理想,而二、三線城市進展較慢,多停留在規劃層面。北京順利完成了近兩年的供地計劃,2017和2018年均供應了200萬平方米以上的集體建設用地,上海、廣州、福州等城市也供應了多宗集體建設用地。其中,北京和上海因集體租賃住房建設項目啟動時間較早(2011年),目前已有一些項目建成運營,如北京的溫泉鎮351項目和上海的聯名雅苑項目等。

在項目區位方面,主要集中在遠郊地區,如上海供應的5幅地都位于松江區,北京供應的土地大多分布大興、房山、昌平等遠郊區域。由于政策落地不久,一些城市因市場條件和地塊條件不足,選址困難,進展緩慢。

2.實際案例——北京市集體租賃住房建設典型項目

北京作為最早建設集體租賃住房項目的城市之一,項目規模較大、種類更加多元化,其實踐經驗可為其他試點城市提供參考。本文將選取兩個代表性案例進行解析:

(1)溫泉鎮351項目——住房保障和雙創策略結合

溫泉鎮351項目獨具特色,將住房需求保障和創新創業策略兩種國家目標結合,明確定位為中關村創客小鎮,用于為創業人才提供租賃住房。項目所在的溫泉鎮位于海淀區北部區域,暫住人口約2.7萬,具有較高的住房租賃需求。項目位于溫泉鎮東埠頭村南側,臨近定向安置小區,未來規劃建設完善的基礎配套設施。項目總建設面積約19萬平方米,可提供2772套公租房。

農民集體通過入股開發建設公司(北京興泉置業)籌集項目資金,并在竣工后將房屋統一租賃給房管局,獲取長期租金收益。與其他項目不同,該項目實施定向配租,嚴格要求承租人是海淀區5年內注冊的初創公司成員,每年動態審核租賃資質,及時清除不合規承租人。

該項目不僅有效盤活了農村閑置土地,提高了農民集體財產性收入,而且將創業氛圍引入村莊,有助于促進農村產業轉型升級,助力鄉村振興。

(2)海鶄落村項目——致力于滿足住房租賃需求

海鶄落村項目主要定位于滿足國家級高新科技研發基地未來科技城的住房租賃需求。項目位于昌平區海鶄落村西北部,距科技城僅3千米,是科技城工作人員的首選租賃居所。項目總建設面積13.14萬平方米,已建成租賃住房1837套。

項目建設運營過程較為波折。起初在建設階段進展順利,但在項目竣工后,項目運營管理陷入停滯狀態,主要原因有兩點:一是項目存在違法占耕地建房的現象,導致房屋沒有產權保障,無法順利辦理租賃手續。二是相關規劃未能與項目建設精準對接,導致基礎配套設施不完善,無法滿足居住需求。為解決這些問題,北京借2017年被選為集體租賃住房試點城市的契機,重新啟動該項目,一方面復墾部分土地以補充耕地,實現增減掛鉤;另一方面調整規劃以完善基礎配套設施,使項目得以推進,預計于2019年底投入運營。

總之,北京集體租賃住房建設較為成功,正在平穩有序推進,對過程中遇到的問題采取了針對性解決措施,相關經驗可適當在其他地區推廣。

(二)試點問題

雖然集體土地租賃住房建設已取得一定成效,但相關制度體系構建仍處于探索完善階段,難免出現一些矛盾與問題。結合試點城市的實踐情況,將主要問題總結為5方面:

1.選址難定。對于交通區位條件差、周邊基礎配套設施不完善等住房租賃需求較低的地區,或供給已滿足需求的地區,由于地方政府和農村集體資金有限、建設集體租賃住房的投資回報率較低,因而其建設意愿較弱。對于交通區位優勢明顯、周邊基礎配套設施完善的地區,往往存在較高的住房租賃需求,但農村集體傾向于通過土地征收獲取高額收益,不愿建設投資周期長、投資回報率低的集體租賃住房。因此,如何確定項目的合理選址是有待解決的問題。

2.相關配套政策有待完善。一是項目審批制度有缺陷,審批手續復雜,周期較長。二是住房建設監管制度不健全,政府與集體無法隨時監管和及時阻止違法建設行為。三是規劃不夠詳細,無法精確指導項目建設。

3.未能實現專業化運營。集體經濟組織因運營經驗較少、專業水平不足,難以構建完善的市場化租賃平臺,導致市場價格不穩定,也不利于政府監管,易引發小產權房問題。

4.資金不足。集體租賃住房建設的前期投入大,中后期運營成本高,加之投資回收期較長,需要雄厚的資金支持。但集體經濟組織自有資金十分有限,而且在融資過程中,由于集體建設用地所有權和使用權分離,許多銀行為降低風險,不愿發放使用權抵押貸款,導致集體經濟組織難以籌齊建設運營資金。

5.收益分配不公平。一是集體土地產權制度不明晰導致難以確定集體和農民間的收益分配,加之政府和投資企業參與分配的方式不明確,因而各利益主體的收益分配比例難定;二是收益分配監管制度體系不健全,縱容了分配不公行為。

建議與展望

(一)政策建議

各試點城市應高度重視現存問題,并依此優化相關政策制度,建立科學合理的管理體系,積極穩妥推進試點工作。針對上述問題,提出5點政策建議:

1.根據租賃需求選址。項目選址時嚴格遵守城鄉規劃要求,本著配套基礎設施完善、權屬清晰、可行性高等原則,根據前期摸底調查結果確定租賃需求,以需求為導向確定項目選址布局,優先將項目設置在區位優勢明顯、基礎配套設施完善、人口凈流入多和需求旺盛的地區,維持市場供需平衡,避免階段性供給不足或供給過剩。

2.完善相關配套政策。建議從3方面優化:一是規范審批流程,合理限定審批周期,為農民集體提供專業化的申請審批指導。二是嚴格建房監管制度,加大執法力度,嚴厲查處違法建設行為,探索構建農民集體互相監督的利益聯動機制。三是制定完善的控制性詳細規劃,專門對接集體租賃住房建設。

3.建立集體租賃住房管理平臺。在平臺中納入建設、運營、利益分配管理等內容,可采取兩種平臺構建模式:一是由政府主導建立國有專項管理平臺公司,二是授權民營住房租賃企業構建租賃平臺。通過構建專業化管理平臺,彌補集體經濟組織的專業缺陷,提高租賃市場化水平,維護市場穩定性。

4.提供金融支持。一是鼓勵政策性金融機構提供低息、長期穩定貸款;二是鼓勵地方政府因地制宜地推出集體土地收益權抵押政策,掃清集體融資障礙,并適當提高融資額度。

5.構建初次分配和再次分配相結合的收益分配體系,健全收益分配監管制度。在構建分配體系方面,初次分配基于產權和投入,首先通過完善集體土地產權制度,公示符合條件的集體經濟組織成員,明確其擁有土地份額,優先分配農民和集體收益,然后將剩余收益根據政府和企業投入資金按比例分配;再次分配基于公平和正義,調節因區位、配套、時點等差異導致的收益分配不公問題。在健全監管制度方面,建議實行政府和農民集體雙重監管,確保收益分配嚴格按政策標準落實到位,實現國家、企業、集體、農民間收益分配大體平衡。

(二)未來展望

2019年8月,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定,刪除了原有第43條中任何單位或個人需要使用土地的,必須使用國有土地的規定,并新增規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記,并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下,可以通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或個人直接使用。

新增條例為集體租賃住房建設掃除了法律和制度障礙。在此背景下,未來集體租賃住房建設工作將繼續推進和擴展,相關政策管理機制有望在經驗與教訓的總結過程中逐步完善,向更加成熟化、體系化的管理模式發展。

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編輯:江華


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