最高法院案例 :解決城市房屋拆遷中久拖不決遺留問題的基本原則---對待遺留問題,不能一刀切

2019-09-09  來源:狄城普法驛站

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【裁判要點】

在為公共利益需要征收房屋時,應充分保障被征收房屋所有權人的合法權益。在城市房屋征收過程中,尤其要注意合法合情合理的解決其中久拖不決的遺留問題。國辦發明電(2003)42號《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》(以下簡稱42號文)在第四部分“完善相關政策措施,妥善解決遺留問題”中載明:“各地要本著實事求是的原則,采取積極有效的措施,切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內產權性質為住宅,但已依法取得營業執照經營性用房的補償,各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。”42號文確定了解決城市房屋拆遷中久拖不決遺留問題的基本原則,即對待遺留問題,不能一刀切,完全按照產權性質不給予住改商房屋有關經營方面的任何補償。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)最高法行申3677號

再審申請人(一審原告、二審上訴人):賈曉,男,1959年1月4日出生,漢族。

委托訴訟代理人:任戰敏,北京冠領律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人):內蒙古自治區包頭市九原區人民政府。住所地:內蒙古自治區包頭市建設路立交橋。

法定代表人:高勇,該區人民政府區長。

委托訴訟代理人:鄭海軍,內蒙古自治區包頭市九原區人民政府工作人員。

委托訴訟代理人:李彬彬,內蒙古金矢律師事務所律師。

再審申請人賈曉因訴內蒙古自治區包頭市九原區人民政府(以下簡稱九原區政府)房屋征收補償決定一案,不服內蒙古自治區高級人民法院(2016)內行終279號行政判決,向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員張艷、審判員楊軍組成合議庭,對本案進行了聽證審查,現已審查終結。

賈曉不服九原區政府作出的包九原府征補字第(2015)第32號《房屋征收補償決定書》(以下簡稱32號房屋征收補償決定),向內蒙古自治區包頭市中級人民法院提起訴訟,請求依法撤銷32號房屋征收補償決定。

一審法院查明:登記在賈曉名下的房權證九原區字第6-××號房屋所有權證登記內容分別為:房屋坐落于九原區××路××街坊××號,面積分別為12.86平方米、13.82平方米、55.18平方米;設計用途為住宅。自建房為15.4平方米。包九原國用(2001)字第××號國有土地使用權證記載使用面積114.90平方米,使用權類型為國有劃撥用地。賈曉提交了個體工商營業執照(小吃店、面食)餐飲服務許可證有效期至2016年4月27日,餐飲服務許可證有效期為2014年5月9日至2017年5月8日,稅務登記證發證時間為2010年6月1日。九原區健康路八、九號街坊是舊城區改造項目,經包頭市人民政府批準由九原區政府負責該地塊的征收工作。2015年2月16日,九原區政府對九原區健康路八、九號街坊舊城改造項目發布《房屋征收決定公告》,決定對健康路東第五排房屋以西(不包括第五排)、健康路以東、烏蘭路以北、新春街以南,總占地面積42畝,征收規模9163平方米范圍內的房屋實施征收工作。房屋征收與補償主體部門為包頭市九原區政府,征收部門為包頭市九原區城鄉房屋征收中心,實施單位為包頭市九原區城鄉房屋征收中心和包頭市九原區沙河鎮街道辦事處。同日,九原區政府發布《九原區健康路八、九號街坊國有土地上房屋征收與補償方案》(以下簡稱征收補償方案),方案中明確了征收期限、房屋征收補償安置方式及獎勵辦法等相關事宜。本次房屋征收范圍內貨幣補償的補償價格為4000元/平方米,或由具有相應資質的評估機構評估確定的價格進行補償;被征收房屋就地新建住宅安置,安置于潤澤陽光小區,房屋產權調換的按照合法有效《房屋所有權證》”征一還一”的原則,住宅回遷面積超出核定回遷面積的部分,按市場價結算,基礎價4000元/平方米,具體樓層差價見附表一。賈曉使用的土地及房屋在上述征收范圍內,因賈曉認為其房屋為營業性用房,九原區政府未按照營業性用房給予補償,致使雙方未能在簽約期限內達成補償協議。包頭市九原區城鄉房屋征收中心于2015年2月28日向被征收人下發了《關于選定健康路八號街坊改造國有土地上房屋征收與補償項目評估機構的通知》(以下簡稱《通知》),《通知》明確九原區健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償改造項目已正式進入國有土地上房屋征收與補償程序。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》、住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》及《包頭市國有土地上房屋征收與補償辦法》的相關規定,對包頭市范圍內就”九原區健康路八號街坊改造項目”提出房屋征收評估申請的房地產價格評估機構進行認真審核,確定了5家具有資質的房地產價格評估機構。通知被征收人于2015年3月3日在九原區健康路八號街坊改造房屋征收辦公室協商選定評估機構,協商不成通過選票方式選定。2015年3月5日下午15:00在公證處的公證下,通過搖號、抽簽等方式,選定由包頭市久鼎房地產估價事務所進行評估,并將選舉情況予以公證。包頭市久鼎房地產估價事務所于2015年3月24日-2015年3月27日作出包頭久鼎估征字(2015)第J0012號《房地產估價報告》(以下簡稱評估報告)及《九原區健康路八號街坊改造國有土地上房屋征收與補償項目分戶評估報告復核權利的告知單》(以下簡稱復核權利告知單),于2015年4月8日送達賈曉,賈曉未提異議。經評估,賈曉被征收房屋住宅部分評估單價為3100元/平方米、自建房單價為860元/平方米、大門500元、菜窖1200元、圍墻739.2元、硬化617.4元。2015年4月28日,九原區政府根據《國有土地上房屋征收與補償條例》、征收補償方案、評估報告等,作出32號房屋征收補償決定。其主要內容為:一、被征收人賈曉可以選擇下列貨幣補償或者房屋產權調換中任何一種征收補償方式:(一)貨幣補償1.被征收房屋及地上構筑物、附屬物的補償:賈曉名下位于包頭市××路××街坊××號住宅評估金額共人民幣270067元;如按征收補償方案補償標準征收補償金額342290元(含裝修費);按照”就高不就低”的補償原則,補償347834元(含裝修費)(具體補償明細見附表)。2.搬遷補償費:按10元/平方米的標準進行補償,合計人民幣348807元。(二)房屋產權調換1.產權調換房屋:由征收人九原區政府提供位于九原區××路××小區××樓××單元××號,建筑面積為98.08平方米的住宅,由被征收人支付房屋產權調換差價160018元。產權調換房屋為期房,交房日期為2015年12月31日。2.無產權房屋及附屬物的補償款合計為16301元。3.搬遷補償費按兩次標準進行補償,遷出時按被征收房屋建筑面積10元/平方米,回遷時按置換面積10元/平方米的標準進行補償,合計人民幣1953元。4.房屋裝修補償款按被征收房屋產權登記面積50元/平方米的標準進行補償,合計人民幣4093元。5.臨時安置費補償款按回遷面積12元/平方米,月支付,預計8個月,合計人民幣9416元。以上五項合計由被征收人賈曉支付九原區政府房屋產權調換差價共128255元。二、賈曉自接到本決定之日起15日內到房屋征收與補償辦公室選擇補償方式,并完成搬遷,交付被征收人房屋。逾期不選,視為選擇貨幣補償方式。如不服60日內向包頭市人民政府提出復議或者3個月內向人民法院提起訴訟。同時作出《包頭市九原區政府關于健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償項目征收補償公告》(以下簡稱《公告》),并將32號房屋征收補償決定及《公告》送達賈曉。賈曉認為九原區政府作出的32號房屋征收補償決定違法,侵犯了其合法權益,故提起訴訟。

一審法院認為:《國有土地上房屋征收與補償條例》規定,市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。九原區政府作為縣級人民政府有權依照《國有土地上房屋征收與補償條例》征收賈曉國有土地上的房屋并作出征收補償決定。賈曉提出本案房屋征收決定違法,因本案被訴行政行為并非房屋征收決定,而是九原區政府依據公布的征收補償方案作出的32號房屋征收補償決定,因此,賈曉認為征收行為違法不屬于本案審查范圍。因房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議,縣級人民政府有按照征收補償方案作出征收補償決定的職權。賈曉對被征收房屋的評估報告有異議,可根據《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條的規定,自收到評估報告之日10日內,向房地產價格評估機構申請復核評估。包頭市九原區城鄉房屋征收中心對”九原區健康路八號街坊國有土地上房屋征收與補償項目”提出房屋征收評估申請的房地產估價評估機構進行了認真審核,確定了5家具有資質的房地產價格評估機構,根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定對被征收人下發選擇確定評估機構的通知,通過現場抽簽方式確定由包頭市久鼎房地產估價事務所作為本次征收價格評估機構,并予以公證,符合法律規定。賈曉被征收房屋的價值,是由包頭市久鼎房地產估價事務所按照《國有土地上房屋征收評估辦法》評估確定的。評估報告作出后,依法送達賈曉,同時送達了復核權利告知單。賈曉對評估結果在規定期限內未按規定向房地產價格評估機構申請復核評估。關于賈曉認為其房屋系商業用房,不是住宅,賈曉的房屋產權登記設計用途為住宅,其按照商業用房使用,但未依法辦理變更登記和提供繳納相關稅費憑證,不能否定房屋登記設計用途為住宅的性質。關于賈曉認為土地應當給予補償,包頭市久鼎房地產估價事務所已經作出評估報告,且土地性質為國有劃撥用地,賈曉主張按照商業用房補償及土地應給予補償于法無據。九原區政府作出32號房屋征收補償決定后,依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,在房屋征收范圍內予以公告,符合法定程序。對于賈曉認為32號房屋征收補償決定違法,侵犯其合法權益的訴訟請求,不予支持。一審法院于2015年12月16日作出(2015)包行初字第85號行政判決:駁回賈曉的訴訟請求。

賈曉不服,向內蒙古自治區高級人民法院上訴,請求撤銷一審判決及32號房屋征收補償決定。

二審法院認為:關于適用法律錯誤問題。32號房屋征收補償決定雖適用了已廢止的《包頭市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》(以下簡稱征收與補償暫行辦法),但其內容與《包頭市國有土地上房屋征收與補償條例》并不矛盾,與現行法律、法規并無沖突。雖適用已廢止的征收與補償暫行辦法屬適用法律不當,但賈曉并未提供證據證實對其權利義務產生不利影響。二、關于32號房屋征收補償決定的結果嚴重不公問題。賈曉稱其涉案房屋系商業用房,應按商用房標準進行補償。該院認為賈曉的涉案房屋產權證登記的用途為住宅,其稱按照商業用房使用,但未提供其繳納相關稅費的憑證,且涉案房屋的評估報告依法送達給賈曉的同時,送達了復核權利告知單。根據《關于土地上房屋征收評估辦法》第二十條的規定,其應自收到評估報告之日起10日內,向房地產價格評估機構申請復核評估,而賈曉在規定期限內未申請復核評估。三、關于32號房屋征收補償決定所依據的房屋征收決定違法問題。涉案房屋征收決定在未被依法撤銷的情形下,依據該決定作出的32號房屋征收補償決定并無違法之處。四、關于32號房屋征收補償決定的程序違法問題。該院認為,房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議,縣級人民政府有權依法按照征收補償方案作出征收補償決定,32號房屋征收補償決定的程序并無不當。二審法院于2016年5月12日作出(2016)內行終79號行政判決:駁回上訴,維持原判。

賈曉不服,向本院申請再審,請求依法撤銷一、二審判決及32號房屋征收補償決定,依法提審或指令下級法院再審。主要事實和理由為:其所有的涉案房屋不屬于征收范圍。涉案房屋征收決定違法。32號房屋征收補償決定適用了廢止的法律法規,參照住宅用房標準給予其補償錯誤,且評估報告違法。九原區政府未舉證證實已公告32號房屋征收補償決定,程序違法。

九原區政府稱:一是賈曉提起再審申請已超過法定期限;二是賈曉的涉案房屋在征收范圍之內;三是征收決定與補償決定系不同的行政行為,本案應審理補償決定,而非征收決定;四是32號房屋征收補償決定合法。首先,評估報告作出的程序合法。其次,賈曉在收到評估報告后未提出異議。第三,評估時點符合《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國有土地上房屋征收評估辦法》的規定。第四,補償標準是對比征收補償方案以及涉案評估報告后,按照就高不就低的原則,確定涉案房屋的價格。此價格在征收時足以滿足被征收人另行購買房屋的需求,且征收補償方案還提供了產權調換的安置方案,不能以現在的價格作為標準衡量32號房屋征收補償決定確定的補償數額是否符合公平原則。

本院認為:本案的爭議焦點為32號房屋征收補償決定是否合法公平。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定:”為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。”因此,在為公共利益需要征收房屋時,應充分保障被征收房屋所有權人的合法權益。在城市房屋征收過程中,尤其要注意合法合情合理的解決其中久拖不決的遺留問題。國辦發明電(2003)42號《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》(以下簡稱42號文)在第四部分“完善相關政策措施,妥善解決遺留問題”中載明:“各地要本著實事求是的原則,采取積極有效的措施,切實解決城市房屋拆遷中久拖不決的遺留問題。對拆遷范圍內產權性質為住宅,但已依法取得營業執照經營性用房的補償,各地可根據其經營情況、經營年限及納稅等實際情況給予適當補償。”42號文確定了解決城市房屋拆遷中久拖不決遺留問題的基本原則,即對待遺留問題,不能一刀切,完全按照產權性質不給予住改商房屋有關經營方面的任何補償。本案中,涉案房屋雖產權性質為住宅,但賈曉提交的證據證實其自1998年起已將涉案房屋用于經營,且已依法取得營業執照,符合42號文中”應給予適當補償”的適用條件。雖賈曉僅提交稅務登記證,未提供納稅證明,但賈曉一直主張其符合免予納稅情形。原審法院未進一步查明相關事實,審查涉案房屋是否符合適用42號文的情形,而是直接確認32號房屋征收補償決定合法,且已給予賈曉適當補償確有不當。此外,32號房屋征收補償決定適用了已廢止的征收與補償暫行辦法,屬適用法律錯誤。故,本院認為原審法院認定事實的主要證據不足,適用法律、法規確有錯誤,應予提審。

綜上,賈曉的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定,裁定如下:

一、本案由本院提審;

二、再審期間,中止原判決的執行。


審判長 王振宇

審判員 張 艷

審判員 楊 軍


二〇一九年一月十四日

書記員 李林濤


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